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低保退出机制的实践与思考

  刘 菊

  最低生活保障制度(以下简称低保)作为我国现行社会救助体系的基础性制度,动态管理一直是其遵循的原则之一。所谓动态管理,即我们常说的保障对象有进有出、保障标准有升有降,本文阐述的动态管理主要针对前者。通过保障对象的一进一出,实现应保尽保和应退尽退。在实际操作过程中,相对于低保对象的“进”而言,“出”的工作目标更加不易实现,“进来容易出去难”的现象在一定程度上普遍存在。

  作为实现低保对象动态管理的内在要求,低保退出机制一直贯穿在有关城乡低保的法规和文件中。2012年《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》提出更加明确要求,采取最低生活保障对象定期报告和管理审批机关分类复核相结合等方法,加强对最低生活保障对象的日常管理和服务,切实做到保障对象有进有出、补助水平有升有降。

  低保退出机制的三点价值

  一是保障低保救助的公平公正。低保是国家对家庭人均收入低于当地保障标准的家庭给予最低生活保障的社会救助形式,保障的是特定人群的基本生活,公平、公正是低保工作应当遵循的基本原则,只有真正实现应保尽保和应退尽退,尤其是及时清退高于保障线的对象,才能充分体现低保的公平性。

  二是避免救助资源浪费。随着救助体系的逐步完善,政府对救助资金的财政支出呈逐年上涨趋势。对于经济欠发达地区而言,财政收入的捉襟见肘往往会迫使地方政府压缩其他非刚性支出的救助资金。而在政府支付的各类社会救助资金总量中,城乡低保支出既是必须承担的刚性支出,占比又是最大。为了将有限的社会救助资源用在最需要的人身上,就必须挤出低保中的“水分”,畅通低保的退出通道,避免浪费宝贵的救助资源。

  三是避免养成低保依赖。最低生活保障倡导的是政府保障和社会帮扶相结合,鼓励劳动自立。除了部分丧失劳动能力的特殊人群外,其他因学因灾等暂时性困难群体日后仍存在通过自立走出困境的可能性。对于通过各种途径实现经济收入超过低保线的对象,应该及时退出保障范围,避免有劳动能力的人养成对低保的依赖。

  低保退出机制的实践困境及原因

  退出低保保障范围一般有两种方式,一是保障对象生活好转主动退保,二是低保管理机构通过核查清退出保。从实际情况来看,低保退出机制面临的主要困境是主动退保的极少,被动清退的占绝对数量。而且被动清理退保的信访矛盾突出,“进来笑、出去闹”的现象仍然较为普遍。低保退出机制运行效果不理想,主要是以下几方面原因所致。

  一是低保的随附性福利多。在现有社会救助体系中,低保身份往往是取得其他如医疗救助、教育救助、住房救助的前提条件,除此之外,城乡低保户还可享受日常水电气等方面的费用减免。一旦丧失低保身份,相关的随附性福利也随之消失。因此对于大部分低保对象来说,虽然经济收入水平已经高于低保标准,但是低保的种种随附性福利令他们不愿放弃低保身份。

  二是现有的社会诚信度不够高。尽管低保制度自建立以来一直规定保障对象家庭经济条件发生变化时要主动申报,但是现实中主动申请退保的仍然屈指可数。之所以如此,除了退保对家庭生活的影响之外,社会整体的诚信度不够高也是原因之一。理想的状态当然是有劳动能力的人自立自强,实现家庭收入超过低保标准,然后主动申请退保。但是现有的社会诚信度离低保制度预设的水平还有一定距离,因此主动退保人数偏少也属意料之中。

  三是群众对低保政策存在误解。不少群众对低保政策了解不全面不透彻,认为一旦被纳入保障范围就应该终身享受保障待遇,不知道低保实行的是动态管理有进有出。因此一旦被取消,就会觉得难以理解和接受,认为自己遭受了“不公正”待遇,甚至主观臆测是否因得罪了镇村工作人员而导致被清退出保。

  有关建议

  一是把好入口关。低保从申请到核准需要经过入户核查、民主评议、公示等一系列的环节,应该说程序上设计比较完备。但在实际操作中,因少数低保户故意欺瞒、家庭收入核查难、人情关系等因素,导致一些不该保的进入保障范围。针对城乡低保“易进难出”的现状,各级低保审核审批机构应当严把入口环节,通过规范核算标准、丰富核查手段等途径,从源头上减少“错保”“人情保”等现象,提高低保群体的“纯度”。

  二是强化奖惩措施。对骗保的家庭,视实际情况采取清退或扣减保障金等方式予以惩罚。奖惩的力度较小,一方面不足以激励超出低保标准线的对象主动退保,另一方面,也导致部分群体对核查清退心存侥幸。可以进一步强化正面激励和负面惩罚的措施,比如通过延长缓退期、其他附加福利部分保留等方式予以奖励。

  三是降低退保对家庭生活的影响。要么解除低保与其他救助、福利的捆绑关系,降低低保身份的含金量,要么扩大其他各项救助的范围,防止因低保身份丧失而造成的负面连锁效应。为了保持现有政策的稳定性和可持续性,取消低保的附带福利显然不太现实,所以扩大其他救助的范围更加切实可行。比如低保被取消后,只要经济收入还保留在某个较低的水平,就可以继续享受医疗救助、教育救助等,不至于因退保对家庭生活产生过大影响。

  四是深入开展宣传教育。现有的宣传内容主要是针对申请低保的办理流程和纳入低保后的种种待遇,对低保的动态管理宣传不够。低保对象多处于社会底层,信息来源很有限。可以通过各种方式和手段加大对低保动态管理的宣传力度,提高低保对象对动态管理、有进有出的知晓度。同时,对主动申请退保人员事迹,需加大宣传力度,充分发挥先进典型的示范作用,在低保群体中营造诚实守信的良好氛围。

  (作者单位:江苏省宿迁市民政局)

                                                                                            信息来源:中国社会报


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